Prof. Alceste Santuari

Sulla scorta di alcuni documenti programmatori, adottati a livello regionale, un consorzio di enti locali ha pubblicato una “manifestazione d’interesse” volta a raccogliere le proposte progettuali finalizzate alla costituzione di un partenariato tra soggetti giuridici diversi (ETS, scuole, enti pubblici) che possano partecipare, insieme al Consorzio, ad un bando regionale.

Nella determinazione dirigenziale che ha approvato la “manifestazione di interesse” in oggetto, si legge che è intenzione del Consorzio avviare un “percorso di co-progettazione finalizzato alla costituzione di un partenariato per la co-progettazione e la realizzazione degli interventi previsti dall’avviso regionale…”.

La “manifestazione di interesse” prevede l’assegnazione di punteggi e, quindi, la definizione di una graduatoria dei soggetti partecipanti.

A seguito di ricorso presentato da alcune associazioni di promozione sociale e da una cooperativa sociale, dichiarandolo irricevibile e infondato, il Tar Campania, sez. IX, con la sentenza 10 ottobre 2025, n. 6656, in riferimento all’affidamento dei servizi sociali, ha richiamato quanto statuito dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 131 del 2020, secondo la quale, nel nostro ordinamento giuridico, si possono registrare “due modelli organizzativi alternativi (appalto o co-progettazione) a seconda della prevalenza degli aspetti concorrenziali ovvero dei principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale (co-progettazione). In quest’ottica, il Collegio ha altresì richiamato quanto stabilito nel d.m. n. 72/2021 (linee guida sulla co-amministrazione), nel quale si fa espresso riferimento al Codice dei contratti pubblici, quale norma applicabile ai rapporti giuridici tra ETS e pubbliche amministrazioni, allorquando si tratti dello “svolgimento di un servizio definito dall’ente stesso nel relativo bisogno e nelle obbligazioni e relative prestazioni, economiche e contrattuali, con il riconoscimento di un corrispettivo, idoneo ad assicurare un utile di impresa, determinato sulla base dell’importo a base d’asta, venendo ad esistenza un rapporto a prestazioni corrispettive”. Se, al contrario, il rapporto giuridico che intercorre tra ETS e pubbliche amministrazioni si fonda su presupposti diversi, si applica la legge sul procedimento amministrativo oltre alle previsioni di cui al Codice del Terzo settore.

In questa cornice, tuttavia, la Sezione ritiene che le procedure di cui all’art. 55, d. lgs. n. 117/2017 siano applicabili quando “si ravvisi la gratuità dei servizi offerti dagli enti del terzo settore partecipanti”. A giudizio del Tar Campano, l’effettiva gratuità, “in particolare, deve risolversi contenutisticamente nella non economicità del servizio poiché gestito, sotto un profilo di comparazione di costi e benefici, necessariamente in perdita per il prestatore, da intendersi non già come assenza di corrispettivo, ma come non idoneità dello stesso a coprire i fattori di produzione e, in particolare, della manodopera”. (il richiamo, qui, operato dai giudici campani è al noto parere del Consiglio di Stato, n. 2052 del 2018).

Alla luce di quanto sopra espresso, nonostante parte ricorrente avesse fatto presente che la manifestazione di interesse, oggetto del ricorso, dovesse annoverarsi tra gli istituti giuridici disciplinati dall’art. 55 del Codice del Terzo settore, la Sezione ha ritenuto che l’avviso regionale difettasse del requisito della gratuità, così come sopra descritto. Infatti, in esso si prevede “la corresponsione di consistenti agevolazioni pubbliche per tutte le linee di intervento ed essendo previsto il rimborso delle spese sui costi diretti del personale. In questo senso, allora, il Tar ha ritenuto che l’intervento oggetto dell’avviso “fuoriesca dall’ambito della categoria dei servizi non economici di interesse generale per rientrare, invece, nell’ambito del Codice degli appalti”.

Ancora una volta la sentenza de qua mette in evidenza la necessità di superare una visione “letterale” della gratuità, in specie, intesa quale assenza di economicità, poiché, nello specifico dei servizi socio-sanitari, è invero inimmaginabile che i soggetti giuridici coinvolti, segnatamente, gli ETS possano operare in perdita. Se, invece, come pare più coerente con l’impianto logico-sistematico della Riforma del terzo settore, per gratuità si intende l’assenza di prestazioni corrispettive– come peraltro ribadito dalla sentenza n. 131 del 2020, citata – allora è possibile identificare la co-progettazione alla stregua di un istituto giuridico finalizzato a delineare una partnership fondata su presupposti diversi da quelli sinallagmatici.

E’ comunque opportuno segnalare che, nel caso di specie, sia l’avviso regionale sia la manifestazione di interesse, al netto del nome iuris utilizzato, non potevano risultare naturaliter riconducibili ai procedimenti previsti dall’art. 55, CTS, in quanto, tra l’altro, i soggetti chiamati a partecipare non sono soltanto ETS.

In ultima analisi, anche come insegnamento che si può trarre dalla sentenza in parola, è che le pubbliche amministrazioni, avendo a disposizione diversi strumenti per realizzare i propri obiettivi istituzionali (e la sentenza li richiama tutti), sono chiamate a svolgere riflessioni approfondite in ordine a quale ritengono essere quella più rispondente ed adeguata, soprattutto quando si tratta di programmazione regionale che deve necessariamente tradursi in atti adottabili dagli enti locali territoriali.