Prof. Alceste Santuari

La pronuncia riguarda una procedura promossa dall’ASL Roma 6, ai sensi degli artt. 55 e 56 del Codice del Terzo settore, per individuare gli Enti del Terzo settore con cui realizzare una co-progettazione nell’ambito dei Percorsi terapeutico-riabilitativi personalizzati – PTRP, secondo il modello del “Budget di salute”.

L’Avviso richiedeva:

almeno tre anni di esperienza nell’ambito per il quale l’ETS si candidava;

un’esperienza maturata nel triennio 2020-2023 per un importo non inferiore a 400.000 euro;

nel caso di raggruppamenti, il possesso dei requisiti tecnico-professionali da parte della capogruppo e di almeno la metà degli altri ETS partecipanti.

La procedura si era conclusa con la selezione di una ATS, che aveva ottenuto un punteggio (pieno) più alto rispetto alla seconda graduata, che aveva impugnato l’esito sostenendo che quattro mandanti del raggruppamento selezionato non possedessero un’esperienza specificamente riferibile alla formazione e all’inserimento lavorativo di persone con disagio psichico, disabilità cognitiva e pregresse dipendenze patologiche.

Il Tar Lazio (Sezione Terza), con sentenza n. 22311/2025 aveva accolto questa impostazione. Sostenendo che l’esperienza professionale non poteva riguardare genericamente la formazione e il lavoro, ma doveva essere strettamente riferita sia all’attività sia alle particolari categorie di destinatari del progetto. Conseguentemente, il TAR aveva annullato la procedura e, quindi, dichiarato inefficace la convenzione nel frattempo stipulata tra l’ASL e il raggruppamento selezionato.

La decisione del giudice di prime cure è stata successivamente appellata, individuando le seguenti tre questioni principali:

1. la natura giuridica della co-progettazione disciplinata dall’art. 55 del Codice del Terzo settore;
2. il livello dell’esperienza professionale richiesta agli ETS;
3. il possesso da parte del raggruppamento selezionato anche degli ulteriori requisiti economici e organizzativi previsti dall’Avviso.

Il Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza 25 agosto 2026, n. 6650, in ordine alla natura giuridica della co-progettazione, ha statuito quanto segue:

1. la co-progettazione è un istituto giuridico espressione del principio di sussidiarietà orizzontale, sancito dall’art. 118, ultimo comma, della Costituzione e ribadito dalla nota sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 2020;
2. il Collegio sottolinea che l’art. 55 del Codice del Terzo settore ha introdotto un vero e proprio canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello fondato sul mercato e sul profitto;
3. in questo senso, la co-progettazione non si basa su un ordinario scambio tra prestazione e corrispettivo;
4. essa presuppone la convergenza degli obiettivi della pubblica amministrazione e degli ETS;
5. la co-progettazione comporta l’aggregazione di risorse pubbliche e private;
6. la co-progettazione attribuisce agli ETS un ruolo attivo nella definizione e nella realizzazione degli interventi di interesse generale.

Ad avviso della Sezione, la ricostruzione sopra richiamata esce confermata dall’art. 6 del d.lgs. n. 36 del 2023, che qualifica gli istituti del Codice del Terzo settore come modelli di amministrazione condivisa privi di natura sinallagmatica e li esclude espressamente dal campo di applicazione del Codice dei contratti pubblici.

E’, tuttavia, necessario ricordare – come già in altre occasioni i giudici amministrativi hanno avuto modo di ribadire – che l’estraneità alla disciplina degli appalti non significa che gli istituti giuridici di natura collaborativa non siano definiti da regole precise. In quest’ottica, infatti, gli avvisi di selezione degli ETS devono rispettare trasparenza, imparzialità, partecipazione, parità di trattamento e principio del risultato.

Sull’interpretazione del requisito di esperienza richiesta ai partecipanti alla procedura collaborativa, la sentenza de qua, se, da un lato, sembra condividere, in astratto, l’esigenza di interpretare il requisito in senso teleologico, tenendo conto degli obiettivi e dei destinatari del progetto, dall’altro, non appare “allineata” con il modo eccessivamente restrittivo in cui il giudice di prime cure ha applicato tale criterio. I giudici di Palazzo Spada hanno sottolineato che il progetto dell’ASL non era rivolto esclusivamente a persone già affette da disagio psichico, disabilità cognitiva o dipendenze patologiche. Esso comprendeva una platea molto più ampia, formata anche da bambini, adolescenti, giovani e famiglie in condizioni di vulnerabilità; persone a rischio di sviluppare problemi psichiatrici o comportamentali; soggetti caratterizzati da scarsa collaboratività rispetto ai percorsi di presa in carico; minori con disturbi dello spettro autistico; persone in condizioni di marginalità sociale, povertà o disagio migratorio. Al riguardo, la Sezione, richiamando il Piano regionale per la salute mentale 2022-2024, a sua volta menzionato dal progetto, ha evidenziato infatti che lo stesso stabilisce il collegamento tra salute mentale, povertà, marginalità, migrazione, inserimento lavorativo e inclusione sociale.

Ne consegue – a giudizio del Consiglio di Stato – che l’esperienza richiesta non poteva essere limitata agli interventi rivolti a persone con una patologia psichiatrica già diagnosticata. Dovevano essere considerate pertinenti anche le attività rivolte a soggetti vulnerabili o socialmente svantaggiati, quando funzionalmente collegate alla prevenzione del disagio, all’inclusione e all’inserimento formativo o lavorativo. In quest’ottica, allora, la Sezione ha riconosciuto la rilevanza delle esperienze maturate da due mandanti del raggruppamento in origine selezionato, nell’ambito delle attività di accoglienza rivolte ai migranti; dei progetti SPRAR e di accoglienza diffusa; dello sportello per le famiglie beneficiarie del reddito di cittadinanza; dei servizi di contrasto alla povertà; dei tirocini di inclusione sociale; dei progetti di integrazione scolastica e formativa; degli interventi rivolti ad alunni con disabilità o in condizioni di svantaggio.

Dal riconoscimento delle attività sopra descritte come appartenenti, a pieno titolo, all’ambito “formazione-lavoro” e dirette a categorie vulnerabili comprese nell’orizzonte del progetto discende, dunque, il riconoscimento dei requisiti in capo agli ETS ricompresi nel raggruppamento.

Da quanto sopra richiamato, la Sezione ha pertanto accolto l’appello e ritenuta legittima la procedura adottata dall’Asl.

Quali principi è possibile ricavare dalla sentenza de qua? Essa evidenzia:

1. che nelle procedure di co-progettazione, i requisiti di esperienza devono essere interpretati in rapporto agli obiettivi e ai destinatari effettivi del progetto, senza introdurre specializzazioni o limitazioni non chiaramente previste dall’Avviso. Quando il progetto riguarda la salute mentale in una prospettiva preventiva e di integrazione sociosanitaria, sono rilevanti anche le esperienze maturate nei confronti di persone esposte a vulnerabilità, povertà, marginalità, migrazione, disabilità e rischio di esclusione sociale;
2. che la distinzione tra co-progettazione e appalto pubblico opera concretamente, atteso che anche nella prima non si elimina la necessità di verificare l’idoneità professionale degli ETS. Tuttavia, la specifica procedura impedisce che tale verifica si trasformi in un’applicazione formalistica di requisiti non previsti, incompatibile con la finalità inclusiva e partecipativa dell’art. 55 del Codice del Terzo settore;
3. una concezione ampia e preventiva della salute mentale: l’intervento pubblico non riguarda soltanto la cura di patologie già manifestate, ma anche il contrasto delle condizioni sociali che possono generare o aggravare il disagio.

Si tratta di un’indubbia valorizzazione del metodo Budget di Salute, che – in quest’ottica – si potrebbe dire naturaliter assurge a formula applicativa degli istituti giuridici di natura cooperativa disciplinati dal Codice del Terzo settore.

Rimane ferma la necessità, in specie nel contesto sociale e socio-sanitario, di verificare nel caso concreto la sussistenza di un collegamento funzionale (dimostrabile) tra le attività svolte dall’ETS e gli obiettivi specifici della co-progettazione.