Prof. Alceste Santuari

L’approvazione del Codice del Terzo settore (d.lgs. n. 117/2017) e del d.lgs. n. 112/2017 (impresa sociale) ha attratto nella disciplina statale la parte della normativa concernente la definizione dei requisiti soggettivi che qualificano gli Enti del Terzo settore e la loro successiva iscrizione nel Runts, nonché – conseguentemente – le misure di controllo e un quadro di misure di promozione stabilizzate a livello nazionale.

Le Regioni, invece, mantengono una loro autonomia di intervento, in specie di natura promozionale, valorizzando, anche secondo le tradizioni e specificità territoriali, il ruolo e le responsabilità degli Enti del Terzo settore.

E’ in quest’autonomia regionale che si colloca la delibera della Giunta della Regione Emilia-Romagna n. 528 del 13 aprile 2026, che ha approvato e adottato le “Linee guida regionali sull’amministrazione condivisa, ai sensi della legge regionale 13 aprile 2023, n. 3 e azioni di sistema”.

Le linee guida in parola – come peraltro iniziative similari – sottendono un valore culturale prima ancora che giuridico: attraverso di esse, gli enti pubblici possono adottare procedure adeguate a conseguire gli obiettivi e le finalità indicate nella Riforma del Terzo settore, attraverso il coinvolgimento attivo degli enti del terzo settore.

Le Linee guida, che di seguito brevemente si intende analizzare, hanno l’obiettivo di accompagnare le pubbliche amministrazioni e gli Enti del Terzo settore nel rafforzamento dei processi partecipativi e di collaborazione nell’ambito delle attività di interesse generale di cui all’art. 5, d. lgs. n. 117/2017.

Accanto a questo obiettivo “giuridico”, le Linee guida intendono favorire “processi sociali che richiedono nuovi strumenti e metodologie dal punto di vista relazionale e organizzativo. Per tali motivi nelle presenti linee guida si affiancano alla parte giuridica anche indicazioni su metodi e strumenti propri della partecipazione intesa in senso più ampio, facendo riferimento all’esperienza promossa negli ultimi anni dalla Regione, in particolare nel campo della programmazione sociale e socio-sanitaria, attraverso l’esperienza del Community Lab e delle iniziative effettuate nel quadro della L.R. 15/2018 “Legge sulla partecipazione all’elaborazione delle politiche pubbliche. Abrogazione della legge regionale 9 febbraio 2010 n.3”, con l’obiettivo di favorire il cambio di “postura” da parte di tutti i soggetti coinvolti, che è alla base dell’amministrazione condivisa, e rendere i processi più efficaci.”

Le Linee guida, pertanto, sono disegnate sia per sostenere l’attuazione delle procedure amministrative di cui al Codice del Terzo settore sia per implementare quelle medesime procedure quali strumenti di attivazione di processi decisionali partecipati e condivisi. In altri termini, si potrebbe affermare che le Linee guida hanno l’ambizione di innovare l’azione amministrativa, specie nei rapporti giuridici intercorrenti con gli Enti del Terzo settore. Per il potenziamento e rafforzamento dei quali, le Linee guida in parola, seguendo quanto già invalso in alcuni enti pubblici, prevedono l’attivazione di appositi Elenchi, previsti dall’art. 17, comma 3, l.r. Emilia-Romagna n. 3/2023. Gli elenchi in parola, formati con procedimento ad evidenza pubblica ed articolati in più sezioni, possono invero rappresentare il luogo in cui gli ETS sono coinvolti attivamente in un lavoro programmatorio stabilizzato e costante.

In questa prospettiva, le pubbliche amministrazioni sono sostenute nelle loro responsabilità di rispondere in modo efficace, efficiente e proporzionato alle istanze della società civile, in particolare quelle provenienti dalle fasce più deboli e fragili della stessa.

Le Linee guida permettono di comprendere perché la co-progettazione – come ribadito nella nota sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 2020 – si possa considerare quale istituto giuridico che permette di individuare un “canale” di cooperazione tra ETS e pubblica amministrazione “alternativo a quello del profitto e del mercato” e capace di superare il tradizionale rapporto sinallagmatico. Di qui, la piena legittimità di rapporti che non si fondano unicamente sulla relazione di scambio tra prestazioni erogate dagli ETS e corrispettivi previsti e versati dalla P.A.

Chi scrive è convinto che l’art. 55 del d. lgs. n. 117/2017 rappresenti un framework giuridico lungi dall’essere compreso nella sua portata innovativa, in specie nell’ambito delle politiche pubbliche e nei processi decisionali che definiscono l’azione amministrativa, specie degli enti locali e delle aziende sanitarie. Se, invero, si pensa all’azione degli Enti del Terzo settore, questi ultimi, da decenni, sperimentano, a vario titolo, forme di partecipazione, consultazione, “ingaggio” attraverso le quali hanno condiviso (e condividono) la realizzazione di finalità di interesse pubblico. Solo per citare qualche esempio, sia la legge n. 833/1978 (istitutiva del SSN) sia la legge n. 328/2000 (in materia sociale e socio-assistenziale) dispongono in ordine ad un ruolo non soltanto “marginale” degli enti non lucrative nell’organizzazione, gestione ed erogazione di servizi ritenuti funzionali a garantire i livelli essenziali delle prestazioni sociali e sanitarie. Non v’è dubbio che l’art. 55 abbia rafforzato e legittimato in modo chiaro ed inequivocabile un coinvolgimento più attivo e proattivo degli enti non lucrativi nella realizzazione di attività, servizi e interventi di interesse generale. Gli enti del terzo settore, ai sensi dell’art. 55, possono, infatti, essere invitati dalle pubbliche amministrazioni per definire le priorità di intervento ovvero le priorità dei bisogni da affrontare in un determinato territorio o comunità locale. Un simile coinvolgimento può spingersi fino al punto di identificare le risorse complessive che si ritengono necessarie e/o adeguate per realizzare quegli interventi o per rispondere a quei bisogni individuati in forma congiunta tra pubbliche amministrazioni e soggetti del terzo settore.

Ma, si ritiene, che le procedure dell’amministrazione condivisa incidano maggiormente sulle pubbliche amministrazioni, in quanto obbligano queste ultime a modificare l’approccio ritenuto maggiormente “confortevole” ovvero più consolidato per sperimentare nuove modalità di risoluzione dei problemi che esse sono chiamate, in termini istituzionali, ad affrontare. Nemmeno le pubbliche amministrazioni sono “digiune” di momenti di confronto e di consultazione con gli enti non lucrativi: anzi, in molti contesti, il nostro Paese dimostra una maturità di formule di condivisione e di co-decisione, che hanno contribuito a realizzare molte delle “infrastrutture sociali” che definiscono l’agire comunitario. Tuttavia, il Codice del Terzo settore ha inteso contestualizzare l’azione amministrativa finalizzandola al rispetto dei principi di sussidiarietà, di cooperazione, di efficacia, di efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare.

Nel contesto sopra brevemente delineato, la sfida per gli enti pubblici territoriali sembra essere quella di tradurre ovvero di riferirsi alle Linee guida regionali affinché si possa giungere alla definizione di procedure che permettano la realizzazione di attività, servizi, interventi e progetti che sappiano effettivamente assicurare, inter alia, la fruizione dei livelli essenziali delle prestazioni civili e sociali (cfr. art. 117, comma 2, lett. m), Cost.). Rimane intatta la sfida per tutte le pubbliche amministrazioni e gli enti del terzo settore a “tradurre” le linee guida in prassi declinate a livello territoriale in molti dei settori della convivenza civile, che sappiano superare – tra l’altro – i confini, talvolta angusti, dell’azione amministrativa.