Prof. Alceste Santuari

Su questo sito, abbiamo avuto modo di segnalare che il Tar Lombardia, sez. II, con la sentenza 1 ottobre 2024, n. 2533, aveva affrontato alcuni nodi problematici della co-amministrazione, segnatamente, la questione dei contributi a fronte delle attività svolte, il rapporto tra i due sub-procedimenti della co-programmaizone e della co-progettazione, nonché la questione relativa alla valutazione che l’amministrazione procedente svolge in ordine alle proposte presentate dagli Enti del Terzo settore.

La decisione del Tar Lombardia è stata appellata e il Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 20 aprile 2026, n. 3082 ha confermato le posizioni del giudice di primo grado. In merito alle doglianze di parte ricorrente, sopra richiamate, i giudici di Palazzo Spada hanno riconosciuto che nell’ambito dei procedimenti di co-progettazione le pubbliche amministrazioni possono legittimamente prevedere il rimborso dei costi del personale e anche dei costi indiretti. Il reasoning dei giudici amministrativi si radica nel profondo convincimento (diritto) che il costo del personale impiegato nella realizzazione delle attività e degli interventi oggetto del procedimento di co-progettazione può considerarsi una spesa ammissibile a titolo di rimborso.

In questo senso, la relazione ministeriale (Ministero per il Lavoro e le politiche sociali), che i giudici avevano sollecitato per affrontare le questioni sollevate dalle società cooperative ricorrenti, ha evidenziato che “le varie voci del costo del lavoro […], sia con riferimento al lavoro dipendente che al lavoro autonomo, possano costituire, nell’ambito della coprogettazione, spese ammissibili; che potranno essere oggetto di rimborso da parte dell’Amministrazione procedente nei limiti previsti dal progetto e dal correlato piano finanziario, oggetto di valutazione in primo luogo di merito, e nel rispetto delle quote di cofinanziamento […]”. La medesima relazione ha altresì evidenziato che, anche in coerenza con quanto previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 117 del 2017, i lavoratori degli enti del terzo settore hanno diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi, con il corollario che i costi sostenuti dall’ente a tale titolo non sono comprimibili rispetto a quelli di un operatore economico non appartenente al terzo settore. Si tratta dunque, di importi erogabili a titolo di rimborso delle spese sostenute, rendicontate e documentate per la realizzazione dei servizi e degli interventi coprogettati. E ciò deriva dal fatto che la rendicontazione è dovuta in quanto le risorse riconosciute agli enti del terzo settore hanno natura di contributi ex art. 12 della legge n. 241 del 1990. Si tratta di una conseguenza della decisione del Comune di Milano di ricorrere alla procedura di co-progettazione e non a quella di esternalizzazione di un servizio di welfare, secondo una logica di mera convenienza economica. Al contrario, la decisione dell’ente locale meneghino è stata quella di contemplare diversi benefici conseguibili per la collettività, ravvisabili essenzialmente nella natura flessibile del rapporto, originante da una co-progettazione, che permane e si sviluppa sino alla conclusione delle attività ed alla rendicontazione delle spese per le quali è richiesto il rimborso (con esclusione di qualsiasi introito diretto od indiretto per il co-progettante), senza dovere dare spazio a varianti in corso di esecuzione del rapporto, come accaduto nel vigore del precedente contratto di appalto. Da ciò discende, pertanto, che i costi del personale non sono sinonimo di “lucro” ma di spese documentate necessarie alla realizzazione del servizio.

Interessante anche la posizione dei giudici di Palazzo Spada avuto riguardo al rapporto intercorrente tra co-programmazione e co-progettazione. Le doglianze di parte ricorrente contestavano che la decisione di esperire una procedura collaborativa (co-progettazione) non potesse ritenersi corretta in quanto era stata assente la fase prodromica di co-programmazione. Sul punto, il Consiglio di Stato ha ribadito che non esiste un obbligo di colleganza diretta tra le due fasi disciplinate nell’art. 55 del Codice del Terzo settore. Nel caso di specie, il Comune aveva già delineato una forma di condivisione delle linee strategiche di azione e di intervento el “Piano di sviluppo del welfare”, integrando di fatto la programmazione necessaria. Questo specifico profilo risulta di particolare interesse, atteso che la co-programmazione, per la quale l’art. 55 del d. lgs. n. 117/2017 non prescrive un procedimento amministrativo specifico, può contemplare e involgere tutte quelle operazioni ovvero attività di ascolto, di proposta, di raccolta di informazioni e di idee che si ritengono maggiormente utili per identificare un’area di intervento e di azione.

Come anticipato, il Consiglio di Stato si è altresì espresso sulle modalità di valutazione delle proposte progettuali avanzate dai singoli ETS ovvero in aggregazione tra loro. Sul punto, i giudici di Palazzo Spada hanno sottolineato che:

1. le proposte presentano un valore di massima e sono suscettibili di modifiche in itinere e, nel caso di specie
2. anche se i criteri di valutazione non raggiungono il livello di analiticità e specificità di quelli utilizzati di norma nel caso degli affidamenti esternalizzati, non risultano viziati da illogicità e/o irragionevolezza.

Ulteriore profilo di interesse ai fini delle prospettive evolutive della co-progettazione riguarda la specifica modalità con la quale il Comune di Milano ha condotto la fase di valutazione comparativa delle proposte progettuali degli ETS, contestata da parte ricorrente in quanto ritenuta eccessivamente “selettiva”. Sul punto, il Consiglio di Stato ha ritenuto una fase preliminare di scelta dell’Ets (o degli Ets riuniti) di fatto come inevitabile, in quanto sì tratta di selezionare, fra le varie proposte trasmesse all’Amministrazione, quella maggiormente rispondente alle esigenze di quest’ultima. In questo senso, l’art. 55, comma 4, del d.lgs. n. 117 del 2017 dispone in via generale che l’individuazione dell’ETS con cui avviare il partenariato deve avvenire nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento. In quest’ottica, dunque, a giudizio della Sezione, risulta inevitabile che specialmente i principi di imparzialità e di parità di trattamento richiedano, oltre alla predeterminazione dei criteri, una scelta selettiva, o, meglio, di valutazione comparativa. Ne discende che, rispetto a quanto contestato dalle società ricorrenti, “non è dunque ravvisabile una violazione dell’autovincolo, dovendosi intendere il riferimento, contenuto nell’atto di indirizzo politico, ad un “approccio non competitivo” come scelta alternativa alla regola di evidenza pubblica finalizzata all’aggiudicazione di un appalto di servizi. In ultima analisi, anche se la procedura di valutazione comparativa implica una selezione tra le diverse proposte progettuali, essa non può comunque assurgere ad una forma di selezione ai sensi del Codice dei contratti pubblici, che – al contrario – è finalizzata ad individuare l’affidatario del servizio o della prestazione. In ultima analisi, sembra che la Sezione abbia ribadito taluni fondamentali profili della co-progettazione che, peraltro, già la sentenza di primo grado aveva avuto il pregio di chiarire. A beneficio degli enti locali e degli ETS, impegnati nelle procedure di co-amministrazione, il Consiglio di Stato contribuire a perimetrare, forse anche in senso espansivo, la forza della co-progettazione, nello specifico, precisando la compatibilità dei costi del lavoro con la natura del contributo ex l. n. 241/1990. Questo particolare profilo – a parere di chi scrive – appare di particolare importanza, in specie laddove alla co-amministrazione si ricorra per assicurare i livelli essenziali delle prestazioni sociali e socio-sanitarie.