Prof. Alceste Santuari

Con la sentenza del 28 luglio 2026, n. 575, il Tar per l’Abruzzo, sezione prima, ha respinto la richiesta di annullamento di una deliberazione della Giunta regionale riguardante un avviso di co-progettazione per la realizzazione di interventi sperimentali per la diffusione dei servizi di interpretariato in lingua dei segni italiana (LIS) e in lingua dei segni tattile (LIST) e di sottotitolazione nonché per favorire l’uso di tecnologie innovative finalizzate all’abbattimento delle barriere alla comunicazione.

L’art. 1 dell’Avviso pubblico, richiamando le linee guida Anac n. 32/2016, peraltro superate dalle successive del luglio 2022, stabiliva che scopo del medesimo avviso era “individuare l’Ente del Terzo settore, l’Ente del Terzo Settore (ETS) con specifiche competenze ed esperienza, a cui affidare (corsivo dell’A.) la realizzazione degli interventi sulla base del progetto definitivo che verrà perfezionato in fase di co-progettazione”.

L’avviso prevedeva che gli ETS presentassero proprie proposte progettuali e che, a seguito di una valutazione svolta da apposita commissione, la Regione avrebbe avviato la co-progettazione con l’ETS che avrebbe ottenuto il punteggio maggiore. A questo specifico riguardo, il Tar ha sottolineato che la valutazione dei progetti costituisce espressione di discrezionalità tecnica, che dunque può essere censurata soltanto in presenza di errori manifesti; travisamenti; contraddizioni ovvero valutazioni palesemente irragionevoli.

Interessante segnalare la “configurazione” che il Tar ha inteso attribuire alla valutazione della Commissione nei procedimenti di co-amministrazione: essa è definita dal carattere olistico, atteso che la qualità di un progetto di co-progettazione non può essere ridotta a un solo parametro quantitativo o tecnologico, ma deve essere esaminata considerando congiuntamente esperienza, organizzazione, capacità di fare rete, impatto, innovatività e sostenibilità.

Al fine di valorizzare i parametri sopra richiamati, secondo il giudizio del Tar, l’avviso di co-progettazione può prevedere l’attribuzione di punteggi che contribuiscano ad individuare la proposta progettuale ritenuta più adeguata. Al riguardo, tuttavia, è bene segnalare che il Tar ha inteso sottolineare che è quando l’avviso contiene criteri e sub-criteri sufficientemente analitici, accompagnati dai rispettivi punteggi massimi, che il voto numerico può costituire una motivazione adeguata.

La motivazione discorsiva è necessaria soprattutto quando i criteri siano generici o non consentano di comprendere il percorso valutativo. Nel caso concreto, la disciplina dell’avviso era ritenuta abbastanza dettagliata da rendere intellegibile il significato dei punteggi assegnati.

Ed è in questa cornice che, secondo il TAR, la co-progettazione:

1. costituisce uno dei principali strumenti di attuazione della sussidiarietà orizzontale, prevista dall’art. 118, quarto comma, Cost.;
2. non è finalizzata alla semplice acquisizione di una prestazione al prezzo più conveniente, ma alla valorizzazione delle competenze, dell’esperienza, delle risorse e delle capacità progettuali degli enti del Terzo settore.

Tale impostazione orienta l’interpretazione di tutte le disposizioni dell’avviso pubblico e conduce il giudice a privilegiare una lettura sostanzialistica e favorevole alla partecipazione.

Affermata la finalità della co-progettazione, da ricercare nella sua dimensione solidaristica e non sinallagmatica, i giudici amministrativi abruzzesi hanno affrontato un altro “nodo”, che spesso caratterizza gli avvisi pubblici di co-progettazione, segnatamente, la partecipazione di enti quali “partner di progetto” e la partecipazione degli ETS in raggruppamento.

Allo scopo di rispondere alla doglianza dell’Ets ricorrente, che sosteneva che l’Ets individuato avesse partecipato insieme a due partner, i quali non avrebbero posseduto tutti i requisiti richiesti ai partecipanti, il Tar ha distinto tra: a) i componenti di un raggruppamento partecipante, ciascuno tenuto a possedere i requisiti stabiliti dall’avviso; b) i semplici collaboratori o partner di progetto, che concorrono alla realizzazione delle attività senza assumere la qualità di candidati. In questo senso, la sezione ha ribadito che il termine “partner” “è considerato atecnico e polisemico: la sua utilizzazione nel formulario non dimostra automaticamente l’esistenza di una partecipazione associata.” Nel caso di specie, soltanto l’Ets individuato per avviare la co-progettazione aveva presentato la candidatura, mentre gli altri soggetti assumevano un ruolo di collaborazione. Nella prospettiva collaborativa, il Tar ha inteso chiarire un altro punto che – ad avviso di chi scrive – può assumere una rilevanza propria nella costruzione dei partneriati tra Ets, finalizzati alla partecipazione di avvisi pubblici di co-progettazione. La “dichiarazione di intenti in caso di partenariato” riguardava il futuro partenariato pubblico-privato risultante dalla co-progettazione e non necessariamente un raggruppamento tra candidati.

Da quanto sopra consegue che:

-) i requisiti di partecipazione dovevano essere posseduti soltanto dall’Ets che ha presentato la domanda di partecipazione;

-) la presenza di partner operativi non trasforma automaticamente una candidatura individuale in una candidatura associata;

-) occorre verificare il ruolo sostanziale assunto dai diversi soggetti e quanto previsto dalla disciplina della procedura.

La sentenza de qua offre un ulteriore spunto (molto interessante) di riflessione per la comprensione degli istituti giuridici di natura collaborativa previsti dal Codice del Terzo settore.

La proposta dell’Ets, che è poi risultato quale partner della co-progettazione da parte della Regione, presentava una proposta progettuale i cui costi complessivi risultavano superiori al finanziamento regionale. Secondo la ricorrente, un simile gap avrebbe comportato l’inammissibilità della candidatura e il rischio che la Regione dovesse sostenere spese ulteriori. Al riguardo, il Tar ha distinto tra l’importo massimo del finanziamento pubblico e il valore complessivo del progetto, che – come noto – può includere (anche) risorse proprie dell’/degli ETS e interventi migliorativi. In questo senso, il Tar ha ribadito che l’ente pubblico resta obbligato soltanto entro l’importo stanziato, mentre gli eventuali costi eccedenti, compresi quelli relativi alle proposte migliorative, rimangono a carico dell’Ets partecipante.

Sul punto specifico, il Tar ha evidenziato che l’avviso non prevedeva il superamento del finanziamento pubblico quale causa di esclusione. La Commissione valutatrice doveva quindi verificare la complessiva attendibilità e sostenibilità del piano economico e realizzativo presentato dagli Ets partecipanti e non la perfetta coincidenza tra costo totale e contributo regionale. Secondo i giudici amministrativi, nella co-progettazione, la valutazione economica non è principalmente diretta a conseguire un risparmio di spesa, ma a verificare le risorse complessivamente messe a disposizione dagli/dall’Ets.

Da ultimo, la sentenza affronta – a giudizio di chi scrive – forse uno degli aspetti più “delicati” degli istituti giuridici di natura cooperativa di cui al d. lgs. n. 117/2017, ossia quello del rapporto che deve/dovrebbe intercorrere tra la fase di co-programmazione la (successiva) procedura di co-progettazione.

Secondo l’Ets ricorrente, l’Ets individuato quale partner per l’avvio della co-progettazione, partecipando alla fase di co-programmazione, avrebbe contribuito all’individuazione dei bisogni e degli obiettivi successivamente recepiti nell’avviso, ottenendo così un vantaggio nella procedura di co-progettazione. Per verificare l’esistenza di un conflitto di interessi, il giudice considera rilevanti:

• l’art. 6-bis della legge n. 241/1990;
• i criteri sostanziali ricavabili dall’art. 16 del Codice dei contratti pubblici.

Il conflitto non può essere semplicemente ipotizzato: deve fondarsi su elementi specifici e documentati e su un interesse finanziario, economico o personale idoneo a minacciare l’imparzialità amministrativa.

Nel caso di specie, la partecipazione dell’Ets individuato quale partner per la co-progettazione alla co-programmazione non dimostra un vantaggio indebito: L’ente era stato coinvolto in quanto soggetto maggiormente rappresentativo a livello locale e aveva contribuito all’analisi dei bisogni delle persone sorde. La partecipazione alla fase di co-programmazione, a giudizio del Tar, costituisce un elemento fisiologico dell’amministrazione condivisa, non equivalendo alla predisposizione della disciplina di una gara d’appalto ed è coerente con la continuità tra individuazione condivisa dei bisogni e successiva realizzazione degli interventi. Per chiarire la propria posizione al riguardo, il Tar richiama l’art. 6 del d.lgs. n. 36/2023, in base al quale il Codice dei contratti pubblici non si applica agli strumenti di co-programmazione e co-progettazione dell’art. 55 CTS, purché siano rispettati i principi di parità di trattamento, trasparenza e risultato.

Quali insegnamenti trarre dalla sentenza de qua? Indubbiamente, la decisione del Tar qui in commento rafforza e consolida una lettura della co-progettazione come procedura:

1. pienamente collocata nell’amministrazione condivisa, che, pertanto, evita un’applicazione automatica delle regole degli appalti;

2. ispirata alla sussidiarietà orizzontale;
3. aperta all’apporto di partner e collaboratori;
4. orientata alla valutazione complessiva delle capacità degli ETS di contribuire alla realizzazione dei progetti da realizzare;
5. non fondata prioritariamente sul risparmio economico;
6. caratterizzata da un rapporto di continuità tra co-programmazione e co-progettazione.

Tuttavia, è altresì possibile rintracciare nella sentenza, o meglio nell’avviso di co-progettazione, alcuni profili, che talvolta possono risultare (ancora) problematici.

La procedura in oggetto prevedeva una graduatoria, l’attribuzione di punteggi e un solo soggetto selezionato, identificando una “co-progettazione comparativa”, ancorché collocata in un modello collaborativo. Ne consegue che l’affermazione secondo cui la co-progettazione sarebbe estranea a ogni logica competitiva deve essere intesa in senso relativo e non assoluto: benché non trattasi di una procedura d’appalto, l’individuazione (selezione) dell’ETS deve comunque garantire imparzialità, trasparenza e parità di trattamento tra i diversi soggetti. E ciò si applica sia che ci si trovi in una co-progettazione, come quella oggetto della sentenza in commento, che prevede la presentazione di proposte progettuali ex ante da parte degli ETS ovvero che si tratti di una co-progettazione, in cui i medesimi ETS partecipano ad un processo di condivisione di una o più proposte progettuali, funzionali alla realizzazione delle attività e degli interventi necessari a raggiungere l’obiettivo di quella determinata co-progettazione.

Parimenti, si ritiene che anche l’esclusione del conflitto di interessi non possa essere considerata automatica: se, da un lato, la partecipazione degli ETS alla co-programmazione è fisiologica e non determina di per sé incompatibilità, dall’altro, occorre verificare concretamente se uno o più ETS possano influenzare i requisiti o i criteri selettivi in modo favorevole alla propria successiva candidatura nella fase di co-progettazione.

In ultima analisi, sembra di poter affermare che la pronuncia ribadisca – come già si è avuto modo di affermare in altre occasioni – un punto di equilibrio: le garanzie dell’evidenza pubblica non scompaiono, ma devono essere adattate alla natura collaborativa della co-progettazione, senza peraltro trasformare quest’ultima in una procedura concorrenziale dissimulata.