Prof. Alceste Santuari

Nelle ultime settimane, il tema dei partenariati pubblico-privati è tornato per così dire alla ribalta, attese la pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione Europea (sentenza del 5 febbraio 2026) e la deliberazione della Corte dei Conti, sezione controllo dell’Emilia-Romagna (fine febbraio 2026) in tema di diritto di prelazione nel project financing, ritenuto incompatibile con il principio di concorrenza.

Non essendo questa la sede per analizzare le censure al diritto di prelazione e le conseguenze che le medesime potranno avere sul modello della finanza di progetto, di seguito preme ricordare che i partenariati pubblico-privati possono realizzarsi anche al di fuori delle logiche competitive. Infatti, i programmi di collaborazione pubblico-privata trovano una possibile realizzazione anche negli strumenti e negli istituti giuridici non riconducibili alle logiche di mercato.

La coesistenza di strumenti e procedure appartenenti a “universi” diversi, segnatamente, quello della concorrenza e quello della partnership, obbligano le pubbliche amministrazioni procedenti a riflettere con attenzione sugli obiettivi che esse intendono realizzare. Dall’identificazione degli obiettivi da conseguire discendono strumenti giuridici e procedure amministrative diverse, che appartengono a “filosofie” di intervento diverse, che devono rimanere inalterate nella loro ontologia e genesi.

Da un lato, infatti, gli istituti cooperativi di cui al Codice del Terzo settore si prestano alla realizzazione di obiettivi condivisi tra pubbliche amministrazioni ed enti non profit: le prime non esercitano la funzione di committenza, mentre i secondi partecipano al procedimento amministrativo. Gli istituti di natura cooperativa, che derivano la loro legittimazione normativa dal principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, u.c. Cost., affermano un paradigma di azione della pubblica amministrazione, caratterizzato da una propria autonomia e orientato al coinvolgimento delle organizzazioni non lucrative della società civile in progetti, interventi e attività prive di una connotazione onerosa ovvero di prestazioni corrispettive. Dall’altro, le procedure di cui al Codice dei Contratti pubblici, informate al principio di concorrenza di derivazione eurounitaria, risultano obbligatorie quando le pubbliche amministrazioni svolgono la loro attività di committenza al fine di individuare sul mercato concorrenziale l’operatore economico privato affidatario della produzione di un bene ovvero dell’erogazione di un servizio.  

Se si considera il comparato dei servizi socio-sanitari, caratterizzati, in considerazione della complessità dei bisogni e della necessità di prevedere forme di collaborazione, sia interistituzionale sia pubblico-privata, ben si comprende la necessità di individuare percorsi e procedure che siano in grado di assicurare al contempo i livelli essenziali delle prestazioni socio-sanitarie, escludendo motivazioni egoistiche e lucrative e gli interessi degli operatori economici a fornire ed erogare i servizi e le prestazioni necessari al conseguimento degli obiettivi di integrazione socio-sanitaria.

In questa prospettiva, appare opportuno evidenziare che gli istituti cooperativi di cui al Codice del terzo settore si collocano nell’ambito dell’azione negoziale della pubblica amministrazione orientata funzionalmente al raggiungimento di obiettivi di interesse generale, distinta dalla capacità contrattuale. 

La distinzione tra procedure ad evidenza pubblica di natura concorrenziale e istituti giuridici di natura cooperativa assume particolare rilevanza considerando i contratti pubblici quale species del genus accordi, identificando soltanto nei primi i contenuti sinallagmatici tipici degli scambi a prestazioni corrispettive. I secondi, per contro, ricomprendono una vasta gamma di atti negoziali finalizzati a regolare rapporti giuridici eterogenei, tra i quali possono annoverarsi quelli orientati a coinvolgere gli enti non profit nella definizione di programmi e di progetti di intervento di natura collettiva.

Nell’ambito degli schemi collaborativi tra enti pubblici e soggetti privati, gli enti del terzo settore, le imprese sociali e finanche le società benefit (si veda la legge della Regione Veneto n. 9/2024), possono contribuire, anche con risorse proprie, a realizzare obiettivi e finalità condivise, funzionali a garantire i diritti fondamentali.

Nell’ottica sopra delineata, la co-progettazione costituisce una modalità a disposizione degli enti pubblici (locali e sanitari) per definire e realizzare specifici progetti e/o interventi volti a soddisfare bisogni definiti. Si tratta, pertanto, della possibilità per la P.A. e per gli ETS di attivare “sperimentazioni gestionali”, utili soprattutto per affrontare situazioni che richiedono azioni e interventi di carattere innovativo. In questa prospettiva, la co-progettazione, considerata la sua particolare natura e le modalità di svolgimento delle relative procedure, si configura come uno strumento che supera il tradizionale rapporto committente fornitore per divenire strumento di realizzazione di forme di collaborazione e partnership tra P.A. ed enti del Terzo settore per soddisfare bisogni definiti attraverso progetti specifici.

In questa cornice, non sono poche le aziende sanitarie locali e gli enti pubblici, singoli e associati, a sperimentare percorsi, quali, per esempio quelli relativi al budget di salute, per individuare formule e processi, capaci finanche di ri-organizzare gli interventi di welfare locale. In questo senso, interessante è l’esperienza condotta in Regione Emilia-Romagna: grazie al coordinamento del DSM dell’AUSL di Parma, è attivo un tavolo di lavoro specifico sulle procedure amministrative a sostegno dell’implementazione del Budget di salute. Gli incontri del tavolo stanno facendo emergere la necessità di attivare percorsi e processi, in specie partecipativi, che mettano al centro la capacità delle aziende di programmare e di realizzare gli interventi e le azioni necessarie con il contributo attivo di soggetti giuridici di diritto privato qualificati e disponibili a collaborare in forma stabile e continuativa, nello specifico, anche attraverso l’istituzione di elenchi e albi a livello locale.

Non solo: il tavolo evidenzia altresì l’esigenza di definire all’interno delle medesime aziende “spazi” e “luoghi” di confronto e di dialogo tra le diverse professionalità, specie in ambito amministrativo, affinché le procedure possano essere sempre più “sartoriali” e, quindi, capaci di raggiungere lo /gli scopo/i dell’azione amministrativa. In questo senso, il “metodo” Budget di Salute può invero rappresentare una sfida capace di incidere e innovare l’organizzazione stessa delle aziende sanitarie (e con esse i rapporti con gli enti locali).